Veel publiekrechtelijke organisaties kenmerken zich door het decentraal inkopen van goederen en diensten. Door deze inkoop op een systematische wijze te coördineren, kan het beïnvloedbare inkoopvolume optimaal benut worden. Aan de hand van het 7C model ontstaat een aanpak die, én tot aanzienlijke besparingen kan leiden, én zorgt voor het naleven van de (Europese) aanbestedingsverplichtingen.

Publiekrechtelijke organisaties kenmerken zich sinds mensenheugenis door een budgetstructuur met daaraan gekoppeld een grote mate van handelingsvrijheid voor de budgethouder. Een budget-structuur die zich met zich meebrengt, dat budgetten ieder jaar opnieuw in samenspraak met de individuele budgethouders worden vastgesteld en vrijgegeven. Als belangrijkste nadeel zorgt dit ervoor dat budgethouders tegen het eind van het jaar zullen zorgen dat hun budgetten volledig worden besteed, omdat ze anders voor het volgend jaar naar beneden worden bijgesteld.

Hoewel er mogelijkheden zijn dit ongewenste patroon te doorbreken, willen we hier niet te lang bij stil staan, maar overgaan naar een ander veel voorkomend nadeel van de budgetstructuur. Veel budgethouders zijn namelijk geneigd binnen hun mandaat en dus hun eigen organisatieonderdeel de inkoop van hun eigen goederen en diensten (te laten) verrichten. Het grotere geheel wordt hierbij regelmatig uit het oog verloren, waardoor geen gebruik wordt gemaakt van het totale in-koopvolume (en het bijbehorende hefboomeffect) en het risico levensgroot aanwezig is dat de Eu-ropese aanbestedingswetgeving met voeten wordt getreden.

Ook dit ongewenste patroon kan worden doorbroken en wel door gebruik te maken van het 7C model, dat recentelijk door de schrijvers is ontwikkeld en met name binnen de publieke sector kan worden toegepast. De zeven hierin genoemde activiteiten (7 C’s) maken samen stapsgewijs het grotere geheel zichtbaar, waardoor de daarbij horende voordelen optimaal benut kunnen worden. Daarnaast kan het interessant zijn voor een organisatie om haar onderdelen te belonen en een deel van het niet-uitgegeven budget door te schuiven of beschikbaar te laten.

Het 7C-model bestaat uit de volgende activiteiten / stappen:

1) Centrale regiefunctie invoeren;
2) CPV-code’s koppelen aan inkoopstromen (CPV-analyse);
3) Categoriseren met de ABCD-analyse;
4) Contracten en budgetten inventariseren en analyseren (contract- en budgetanalyse);
5) Categoriseren met de Kraljic-matrix;
6) Capaciteit beschikbaar stellen;
7) Cashen en belonen.

Dit model wordt door het gezondheidsverbeterende effect op een financiële begroting ook al vitamine C voor een gezonde en effectieve overheidsinkoop genoemd. 

1 Centrale regiefunctie invoeren

De budgethouder-werkwijze leidt in veel gevallen tot een versnippering van de inkoopmacht van een overheidsorganisatie. Vaak worden er binnen een organisatie op budgethouder-niveau en dus decentraal afspraken gemaakt over goederen of diensten, die op andere plekken in de organisatie ook gebruikt en ingekocht worden zonder dat men dat van elkaar weet. Commerciële mogelijkhe-den worden slechts beperkt benut, omdat er op decentraal niveau feitelijk sprake is van bestellen (operationeel inkopen) in plaats van tactisch inkopen.

Door de organisatie als één geheel te beschouwen, is het mogelijk onder een centrale regie (geco-ordineerde inkoopfunctie) afspraken te maken in de vorm van mantel- of raamcontracten, die voor de gehele organisatie gelden. Alle organisatie onderdelen kunnen vervolgens binnen deze contrac-ten bestellingen plaatsen en meeprofiteren van de commerciële voordelen, waarbij het maken van nadere (contractuele) afspraken overbodig zal zijn. Er zijn immers al goede sluitende afspraken gemaakt. 

Binnen de Europese aanbestedingsregels is een publieke rechtspersoon als één geheel verantwoor-delijk voor èn verplicht tot een juiste wijze van (Europees) aanbesteden. Feitelijk kan dit alleen vorm worden gegeven door het invoeren van een centrale inkoopregie voor de gehele rechtsper-soon en het uitvoeren van de hierna beschreven vervolgstappen.

2 CPV-code’s koppelen aan inkoopstromen

Teneinde een goed beeld te krijgen van alle inkoopstromen en het totale inkoopvolume van een organisatie, is een systematische indeling vereist. De Europese regelgeving biedt hiervoor een goed handvat door middel van de CPV-code’s (Common Procurement Vocabulary). De CPV-code’s zijn numerieke omschrijvingen van producten, diensten of werken die internationaal dezelfde betekenis hebben. De keuze voor de CPV-code is op zich eigenlijk vrij evident door hun eenduidige definitie en omdat het overzicht van CPV-codes vrij compleet is. Momenteel zijn er ongeveer 11.000 codes benoemd.

Door de inkoopstromen eenmalig in te delen naar de CPV-code, ontstaat een consistent beeld van de inkoopstromen binnen een overheidsorganisatie. Dit lijkt op het eerste gezicht moeilijker als het is. In de praktijk blijkt namelijk dat een behoorlijk deel van de al in gebruik zijnde grootboek nummers in een organisatie overeenkomt met een CPV-code. De overige grootboeknummers kun-nen door samenvoeging of door splitsing passend gemaakt worden met de CPV-code.

Bijkomende voordelen van de indeling naar CPV-code zijn de mogelijkheid van benchmarking tus-sen soortgelijke overheidsorganisaties en de snellere controle door de accountant van de aanbe-stedingsverplichtingen. Door de uitgaven per CPV-code vast te stellen, komen de inkoopstromen duidelijk(er) in beeld en kan de volgende stap in het proces gezet worden.

 nr Segmentnaam                               CPV-code

• 1    Automatiseringslicenties                30240000-3
• 2    Aanschaf voertuigen                      34100000-8
• 3    Bouwkundige vaste aanneemsom  45210000-2
• 4    Onderhoud gebouwen                   70330000-3
• 5    Installatietechniek                          45300000-0
• 41   Architect                                        74221000-4
• 42   Meetapparatuur                             33200000-2
• 43   Boeken, kranten en tijdschriften     22100000-1

3 Categoriseren met de ABCD-analyse

Als de inkoopstromen per CPV-code bekend zijn, kan worden vastgesteld welke inkoopstromen in aanmerking komen voor de verplichte Europese aanbesteding en welke stromen onder de overige, meestal eigen aanbestedingsrichtlijnen vallen. Voor goederen en diensten ligt de Europese aanbe-stedingsgrens voor de decentrale overheid tot 1 januari 2008 op € 206.000,- per jaar en voor de centrale overheid op € 133.000,-.

Op basis van de definitie van de drempelwaarden mag geconcludeerd worden dat de drempel voor de decentrale overheid naar € 200.000,- zal tenderen. Bij het definiëren van de onderstaande ca-tegorieën wordt van deze waarde uitgegaan. De categorie-indeling voor de centrale overheid kan analoog bepaald worden. Als gevolg van de invoering van de BAO per 1 december 2005 is,  behoudens uitzonderingen, de contractduur beperkt tot vier jaar. Bij de ABCD-analyse voor de decentrale overheid worden de volgende categorieën gehanteerd:

Categorie A
Jaarvolume van de CPV-code groter of gelijk aan € 200.000,-.
Voor deze categorie geldt dat deze inkoopstromen alleen ingekocht mogen worden via een Europe-se Aanbesteding.

Categorie B
Jaarvolume van de CPV-code tussen € 200.000,- en € 50.000,-.
Voor categorie B geldt dat voor deze volumes gekozen kan worden voor een meerjarig contract te realiseren via een Europese aanbesteding of een korter lopend (bijvoorbeeld 1 jaar) contract via een meervoudig onderhandse aanbesteding als er GEEN sprake is van een meerderjarige geconti-nueerde behoefte. De ondergrenswaarde van € 50.000,- komt overeen met de maximale
4-jarige contractduur in combinatie met de Europese aanbestedingsplicht.

Categorie C
Jaarvolume van de CPV-code tussen € 50.000,- en € 30.000,-.
Tot 1 december 2005 was het nog mogelijk om via een Europese aanbesteding een contract af te sluiten met een maximale initiële duur van 5 jaar dat met vooraf vastgelegde verlengingsopties opgerekt kon worden tot maximaal 7 jaar. Bij de contractvolumes die destijds in categorie C zaten was er de keuzevrijheid tussen een onderhandse aanbesteding met een contractduur tot maximaal 4 jaar of een Europese aanbesteding met een contractduur tot maximaal 7 jaar. Bij het maken van deze keuze was ook het groeipotentieel van het contract van belang. Mocht verwacht worden dat de uitgaven in het contract een exponentieel verloop hadden, dan was toch Europees aanbesteden
raadzaam. Nu de BAO de totale contractduur tot maximaal 4 jaar beperkt, is de keuzevrijheid ver-dwenen, maar blijft de waarschuwing voor het groeipotentieel intact.

Categorie D 
Jaarvolume van de CPV-code kleiner dan € 30.000,-.
Voor categorie D geldt dat de hierbij horende inkoopvolumes, zolang zij onder de grenswaarde blijven van € 30.000,- niet Europees aanbestedingsplichtig zijn en waarschijnlijk ook niet het groeipotentieel hebben van categorie C. In categorie D zitten de meeste verborgen kosten voor een organisatie. Categorie D kan slechts 20% van het financiële inkoopvolume zijn, maar heeft vaak 80% van alle administratieve handelingen tot gevolg. Besparingen in deze categorie moeten dan ook niet alleen gezocht worden in gunstige inkoopafspraken, maar ook in de beperking van het aantal leveranciers en eenvoudige laagfrequente administratieve procedures.

4 Contracten en budgetten inventariseren en analyseren

Door het budgethouderschap bestaat het reeds eerder geschetste risico, dat er bij diverse onderde-len binnen een overheidsorganisatie contracten of andere bindende afspraken bestaan voor dezelf-de goederen of diensten met alle nadelige gevolgen van dien.

Om een juiste uitgangssituatie te creëren voor de nieuwe werkwijze aan de hand van het 7C-model, is het noodzakelijk duidelijkheid te scheppen in de bestaande contractuele verplichtingen en de duur hiervan. Dit betekent heel basaal, dat men de contracten die verspreid over de organisatie zijn opgeslagen, op een centrale plek fysiek en digitaal dient te verzamelen en vast te leggen. Op zich geen moeilijke klus, maar wel een activiteit die doorzettingsvermogen vereist, want een orga-nisatie kan ontzettend groot zijn als men op zoek moet naar alle contracten. Binnen het 7C-model vereist deze stap de langste doorlooptijd, afhankelijk van de grootte en complexiteit van de organi-satie oplopend tot één à anderhalf jaar, voordat alles op orde is.

Als finale actie dient hierna het laatste ontbrekende stukje van de puzzel (na de CPV-analyse en de contractanalyse) ingevuld te worden met het inventariseren en analyseren van de budgetten van de verschillende onderdelen binnen de organisatie. Ieder najaar worden in overleg tussen de afde-lingen en het (financieel) management de budgetten voor het komende jaar vastgesteld. Dit vindt ook plaats per individueel organisatieonderdeel met de al eerder aangegeven risico’s van het niet profiteren van het totale inkoopvolume (en het bijbehorende hefboomeffect) en het niet naleven van de Europese aanbestedingsrichtlijnen.

Nu de informatie uit de verschillende analyses beschikbaar is, kan de regiefunctie vanuit de inkooporganisatie verder worden uitgevoerd.

5 Categoriseren met de Kraljic-matrix

Nu de regie centraal ligt, de inkoopstromen in beeld gebracht, de prioriteiten bepaald op basis van de ABCD-analyse en de contract- en budgetinventarisatie zijn uitgevoerd, kan de optimale markt c.q. (Europese) aanbestedingsstrategie bepaald worden.

De Kraljic-matrix karakteriseert producten en diensten naar de mate van financieel risico / belang en toeleveringsrisico. Een maat voor het financieel risico/belang is het bedrag dat aan het betref-fende inkoopsegment wordt uitgegeven per jaar. Een maat voor toeleveringsrisico is het aantal leveranciers voor dat inkoopsegment in de markt. De inspanning die wordt gestoken in het afslui-ten en beheren van contracten, wordt afgestemd op de positie van het betreffende product in de Kraljic-matrix. Naarmate het financieel risico/belang en het toeleveringsrisico toenemen, nemen de inspanning bij verwerving en contractmanagement eveneens toe.

De producten (goederen én diensten), die in de matrix worden onderscheiden zijn:
1. routineproducten;
2. hefboomproducten;
3. knelpuntproducten;
4. strategische producten.

           
Bij elke categorie van producten (goederen, diensten of werken) hoort een specifieke marktbena-dering, die tevens moet aansluiten bij het aanbestedingsbeleid en de daarin genoemde drempelbe-dragen, zoals die voor een organisatie zijn vastgelegd.

6 Capaciteit

Voor de realisatie van alle stappen uit het 7C-model, is er nog een element waaraan in een aantal organisaties te gemakkelijk wordt voorbijgegaan, namelijk voldoende inkooppersoneel met de juis-te kwaliteit. Wie A heeft gezegd door te kiezen voor het 7C-model, zal ook B moeten zeggen.

Doordat de publiekrechtelijke organisaties zich concentreren op hun primaire processen is de aan-dacht voor de beheersing van de geldstromen op inkoopgebied vaak marginaal. De mate van suc-ces wordt sterk bepaald door de kwalitatieve en kwantitatieve capaciteit op inkoopgebied. Indien deze capaciteit intern(nog) niet of onvoldoende aanwezig is, kan gekozen worden voor een geleide-lijke aanpak. Door eerst enkele eenvoudige inkoopstromen aan te pakken met de beschikbare capaciteit of ingehuurde externe capaciteit, ontstaan er besparingen die deels geïnvesteerd kunnen worden in een eigen capaciteitsuitbreiding, waarna ook de overige inkoopstromen structureel aan-gepakt en geconsolideerd kunnen worden. Voor de benodigde capaciteit kan bij een publiekrechte-lijke organisatie uitgegaan worden van één inkoper per € 6 à € 8 miljoen inkoopvolume.
 

7 Cashen en belonen

Indien men iets gaat inkopen, brengt dit over het algemeen kosten met zich mee. Doordat men dit inkopen professioneler en meer gestructureerd gaat uitvoeren, vallen deze kosten vaak lager uit, waardoor er voordelen ontstaan (cashen). Maar het is niet alleen de realisatie van lagere kosten. Bij de laatste stap in het proces kan de nieuwe werkwijze bijvoorbeeld ook worden omgezet in:

• meer budgetruimte waarover de budgethouders in overleg deels kunnen beschikken; en/of;
• hogere kwaliteit van de benodigde goederen of diensten.

Nu er een duidelijk beeld is van de inkoopstromen met de daarbij horende marktbenadering en er voldoende capaciteit beschikbaar is, kan er optimaal en derhalve professioneel worden ingekocht. De Europese aanbestedingsregels bieden hier een goed handvat voor, waarbij de volgende drie principes belangrijk zijn:

1. Zeg en laat zien wat je doet (transparantie);
2. Doe wat je zegt waardoor juridische risico’s minimaal blijven, en
3. Hou het eenvoudig zodat de markt de ruimte krijgt om de optimale combinatie tussen eco-nomische en kwalitatieve eigenschappen te realiseren. Schrijf voldoende voor, maar houdt het beperkt en activeer de creativiteit van de markt.

Auteurs: Frank-Jan van Deijck en Peter Streefkerk

Gepubliceerd in Deal 1-2.2008