Bij de overheid is inkoopmanagement minder ontwikkeld dan in het bedrijfsleven. Opmerkelijk omdat de publieke sector behoort tot de grootste inkopende entiteit in Nederland met een inkoopvolume van jaarlijks ca € 25 miljard !

De private sector lijkt zich, anders dan publieke sector, meer bewust van de potentiele rendementsverbeteringen op de inkoopkosten daar de inkoopwaarde bij industriele productiebedrijven al gauw zo'n 70% van de productiewaarde bedraagt. Een besparing van 2-5% op de inkoopgebonden uitgaven kan dan al gauw leiden tot een verbetering van de rentabiliteit op het geinvesteerd vermogen van ca.25% (Du-pont model). In de publieke sector spelen vaak andere factoren dan financieel rendement een rol. Niet zelden worden overheidsopdrachten door politici aangewend als een middel om bepaalde politieke doelstellingen na te streven.

Een algemeen bruikbare definitie voor inkoop is: 'Inkoop is alles waar een externe factuur tegenover staat'. Inkoop is in feite niets meer dan het tegen betaling laten leveren van goederen, het uitvoeren van diensten of het laten uitvoeren van een werk door een externe organisatie. In de private sector 'wordt ingekocht' (purchasing) of 'wordt uitbesteed' (outsourcing). In de publieke sector worden voor dezelfde activiteiten, andere termen gehanteerd; aanbesteden (procurement)of uitbesteden (partnership). In beide gevallen is er sprake van een zakelijke transactie met een externe organisatie voor bepaalde producten of diensten, welke tot doel hebben de eigen organisatiedoelstellingen te realiseren. Anders dan in de bovengenoemde inkoopdefinitie wordt verondersteld, blijkt dat in praktijk wel degelijk een onderscheid bestaat tussen de private en publieke sector met betrekking tot de uitoefening van de inkoopfunctie.  

Inkoopbeleid bij de Overheid

De ondernemingen die zaken willen doen met de publieke sector van de Lidstaten van de Europese Gemeenschap, worden geconfronteerd met een voorgeschreven inkoopbeleid van de Europese Unie betreffende overheidsopdrachten. Het aanwenden van de Europese aanbestedingsrichtlijnen voor procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten gebeurt in het streven van de Europese Commissie naar rechtmatigheid maar heeft ook een effect op de doelmatigheid van overheidsinkopen. De rechtmatigheid van aanbestedingen heeft betrekking op de wijze hoe de regelgeving conform doelstelling van de EU aanbestedingrichtlijnen juist worden nageleefd. Toetsing van een rechter bij eventuele onrechtmatigheid zal moeten blijken uit een inbreuk op het gemeenschapsrecht of de daarop gebaseerde bepalingen. De doelmatigheid heeft onder andere betrekking op de manier waarop (belasting-) geld van de ingezetene van de EU effectief wordt uitgegeven. Van aanbesteden is sprake als meerdere partijen in de gelegenheid worden gesteld een offerte voor een opdracht uit te brengen. De veronderstelling bij Europese aanbesteden is dat doelmatigheid van een inkoopresultaat wordt bereikt door concurrentie en een optimale prijs/kwaliteitsverhouding, welke hoofdzakelijk wordt bevorderd door het hanteren van juiste selectie- en gunningcriteria en de aanbestedingsvorm. De Europese aanbestedingsrichtlijnen beogen ten eerste een efficientere overheidshuishouding vanwege het bevorderen van de interne markt. De Nederlandse overheid is verplicht aan te besteden conform (Europese) richtlijnen omdat, ter bevordering van de wereld- en de intracommunautaire handel, een steeds grotere marktopstelling noodzakelijk wordt geacht. Buitenlandse, voornamelijk Europese ondernemingen moeten kunnen toetreden tot de onze en wij tot hun markten. Ten tweede bieden de regels het bedrijfsleven als potentiele leverancier van de overheid, gelijke kansen. De doelstellingen van het Europese aanbestedingsbeleid zijn globaal het bevorderen van eerlijke concurrentie en het bevorderen van transparantie van de interne Europese markt. Ten derde dragen de regels bij aan de integriteit van het openbaar bestuur vanwege de transparante, objectieve en non-discriminatoire inkoophandelingen. Beinvloeden ( feteren/ omkopen)  van overheidsfunctionarissen en favoritisme worden hierdoor bemoeilijkt. 

Inkooporganisatie Nederlandse overheid

De organisatiestructuur van Nederlandse overheidsorganisaties zijn te herkennen aan de integrale verantwoordelijke en een gedecentraleerde structuur, wat impliceert dat bevoegdheden en verantwoordelijkheden (ook voor de inkoop) vaak ook decentraal zijn belegd. Dit betekent dat iedere manager met deze decentrale bevoegdheden, zelf kan inkopen. Hierdoor ontbreekt gezamenlijke inkoopkracht wat tot gevolg heeft dat "het wiel" per afdeling vaak opnieuw wordt uitgevonden op het gebied van specificaties, contractvoorwaarden, inkoopprocedures. Ook leidt dit tot een situatie waarbij verschillende afdelingen van een overheidsorganisatie, zonder dat van elkaar te weten, met dezelfde leverancier zaken doen tegen verschillende condities. Daarnaast is de kans groot dat men al snel de drempelbedragen van de Europese aanbestedingsrichtlijnen (opgelegde inkooprichtlijnen voor de overheid) overschrijdt en hierdoor de regels overtreedt. Het niet opvolgen van de regels kan leiden tot sancties zoals het ontbinden van een overeenkomst, stoppen van een opdracht of betalen van een schadevergoeding. Het probleem van de gedecentraliseerde overheidsorganisatie - waar inkoopbeslissingen worden genomen - is door de Europese Commissie onderkend. In het werkdocument “Policy Guidelines on contracts awarded by separate units of a contracting entity”  heeft de Europese Commissie getracht deze knelpunten te verzachten door het begrip van de 'afgescheiden operationele eenheid' ( zelfstandig aanbestedende diensten) binnen een formeel aanbestedende dienst te introduceren. Inkoopafdelingen in de publieke sector worden vaak gezien als een kostenpost in plaats van een bron voor verbetering van rendementen. Deze houding is niet zo verwonderlijk omdat de inkoopafdelingen bij de overheid vaak gesitueerd zijn bij de facilitaire (ondersteunende) diensten, in tegenstelling tot inkoopafdelingen in het bedrijfsleven waar inkoop meestal deel uitmaakt van de logistieke keten. Ook worden overheidsorganisaties nauwelijks geconfronteerd met concurrentie en kent inkoop geen primaire verantwoordelijkheid in een politieke organisatie. De inkoopwaarde vertegenwoordigt vaak maar een klein percentage ten opzichte van de begroting. Daarnaast leidt het gehanteerde begrotingssysteem van de overheid niet tot een positieve stimulans voor een verdergaande professionalisering en positionering van inkoop. Overheidsinkopen worden gestuurd via budgettaire-mechanismen (macro) en niet met concurrentiemechanismen (micro). Politieke discussies gaan meestal over de allocatie van het beschikbare overheidsbudget en er wordt weinig rekening gehouden met de mogelijke efficientie van deze overheidshuishouding. Het huidige begrotingssysteem leidt ertoe dat goederen die in een bepaald begrotingsjaar in het budget zijn opgenomen, ook in dat jaar moeten zijn besteld. Zodra men de voorgenomen overheidsaanschaffingen niet uitvoert of uitstelt, betekent dit in de regel dat budgetten voor volgende jaren niet meer beschikbaar zijn en worden gekort. De methodiek van jaarlijks toegekende budgetten staat bovendien inkopen op basis van levensduurkosten (Total cost of ownership) in de weg. Opmerkelijk genoeg lijkt het erop dat de status van inkoopafdelingen in de publieke sector vooral opbloeit ten tijde van laag conjunctuur of onder aanvoering van bedrijfsmatige opererende managers in de ambtelijke top. "Meer kunnen doen met beschikbaar budget" is dan de reden om inkoopafdelingen meer te betrekken bij aanbestedingen.  

Inkoopdoelstellingen (private en publieke sector)

Organisatiedoelstellingen tussen de publieke en private sector zijn niet zonder meer vergelijkbaar. Uit wetenschappelijk onderzoek naar de vergelijking van inkoopstrategieen tussen lokale overheden en de private sector, is gebleken dat organisatiedoelstellingen tussen deze twee sectoren aanzienlijk verschillen. Bij de onderzochte publieke sector gaat het om doelstellingen als bijvoorbeeld het stimuleren van de locale economie, het verbeteren van het milieu, kwaliteit van leven en het geven van openheid van processen. In de private sector zijn bijvoorbeeld gebruikelijke doelstellingen, die je niet snel zult tegenkomen bij de publieke sector, het behalen van maximale winst, verhogen van de "return on investment" en het behalen van een betere marktpositie cq marktaandeel. Ondanks de genoemde verschillen zullen de inkoopstrategieen de doelstellingen nog steeds moeten blijven ondersteunen. In de private markt is de inkoopportfolioanalyse van Peter Kraljic uit 1983 een goed hulpmiddel gebleken om inkoopdoelstellingen te realiseren. Om inkoopdoelstellingen in de publieke sector te realiseren, lijkt het erop dat professionalisering van de inkoop bij de publieke sector, over het algemeen neerkomt op het imiteren van de private sectoren. Van belang is echter wel om rekening te houden met de specifieke kenmerken van de inkoopcultuur in de publieke sector.

Kenmerkende verschillen inkooporganisaties publieke vs private sector

Overheidsfunctionarissen in het inkoopproces moeten rekening houden met een meer complexe omgeving. Enkele kenmerkende verschillen bij het inkoopproces zijn in onderstaand tabel opgenomen.  

Professionaliseren van de inkoop in de publieke sector

Inkopen en aanbesteden in de publieke sector vergt in praktijk een totaal ander proces dan inkopen in de private-sector. Naast een verschil in doelstellingen van de bedrijfsvoering tussen de private en publieke markt, hebben de overheidsinkopers ook te maken met opgelegde Europese aanbestedingsrichtlijnen. Dit vergt van overheidsinkopers dat zij niet alleen op de hoogte moeten zijn van deze Europese aanbestedingsregels of de Uniforme aanbestedingsreglementen, maar dat zij ook in staat moeten zijn om deze toe te passen binnen de gestelde kaders zodat een optimaal inkoopresultaat kan worden bereikt en daardoor een rechtvaardiging van uitgave van verkregen belastingopbrengsten. Langzaam maar zeker is overheidsinkopen, na jaren van verwaarlozing, inmiddels uitgegroeid tot een specialisme maar een die niet zonder meer is te vergelijken met het inkoop en aanbesteden uit het bedrijfsleven. De overheidsinkoper dient rekening te houden met de bestuurlijke verhoudingen binnen zijn organisatie en zal binnen de kaders van het Europees aanbestedingsbeleid, zijn weg moeten vinden. De inkoopmanager bij de overheid is, gelijk als in de private sector, steeds vaker een hoger opgeleide die in staat is om complexe inkooptrajecten te begeleiden waar veel geld en publieke aandacht mee gemoeid is. Naast enige juridische kennis, waakt de inkoopmanager vaak als integriteitmanager ook over de rechtmatigheid van inkoopdossiers ter voorkoming van negatieve publicaties en beeldvorming richting de publieke sector.  Het niveau en aandacht van inkoop in de publieke sector lijkt conjunctuurgevoelig maar verwerft steeds meer een vaste plek in de waardeketen van de overheidsorganisaties. De verplichte Europese aanbestedingsregels hebben hier in hoge mate aan bijgedragen en hebben aangetoond dat door de professionalisering van inkoop, besparingen kunnen worden gerealiseerd die tevens politieke doelen kan ondersteunen, zonder dat dit ten koste hoeft te gaan van de publieke dienstverlening.  

Drs. Marc J. Brugman (06-2005)