De naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen staat in Nederland onder druk. In dit artikel worden 4 mogelijke factoren benoemd die bepalend kunnen zijn voor de mate van naleving.

Europees aanbesteden is een voorgeschreven onderdeel van het inkoopproces in de publieke sectoren van de Europese Unie. De Europese aanbestedingsvoorschriften zijn geformaliseerd in aanbestedingsrichtlijnen en worden momenteel in Nederland primair geïmplementeerd via de methode van verwijzing. In de Nederlandse wetgeving wordt verwezen naar de Europese richtlijnen waardoor de richtlijnen een formeel juridisch karakter hebben (gevolg; juridisering van Inkoop). In Nederland wordt relatief minder aanbesteed dan in de rest van de Europese Unie. Nederland staat wat betreft het aantal aanbestedingen ten opzichte van het BBP in 2001 onder aan de Europese ranglijst. Onderzoek naar de aanbestedingsverplichting in Nederland komen, naast de waarneming dat het aannemelijk is te veronderstellen dat de mate van naleving de laatste jaren is verbeterd ten opzichte van de jaren ervoor, over het algemeen met een gelijkluidende conclusie; “Matige naleving van aanbestedingverplichting door de aanbestedende diensten in Nederland!”. De naleving van de aanbestedingsregels onder overheidsinstanties is niet wat die moet zijn. ‘De nu beschikbare cijfers, weliswaar indicatief en beperkt betrouwbaar, wijzen allen dezelfde kant op: Nederland scoort ondergemiddeld in vergelijking met andere EU lidstaten en een structurele ontwikkeling in de goede richting is evenmin zichtbaar. Die situatie is onwenselijk omdat zij de doelen van het aanbestedingsbeleid in gevaar brengt´.  Uit het onderzoek naar factoren die bepalend zijn voor de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen "Public procurement and EU tendering directives - explaining non-compliance". (Gelderman,  C.J., Ghijsen P.W.TH. en Brugman M.J..  2006)[1] worden een aantal oorzaken voor deze matige naleving uiteengezet in de volgende 4 categorieën. In de volgende artikelen worden deze factoren per categorie nader toegelicht:

• Richtlijnen;
• Doelmatigheid;
• Organisatie;
• Leveranciers

 Praktijk Eu aanbesteden: De richtlijnen

De aanbestedingsregels worden door aanbestedende diensten als onduidelijk en rigide beschouwd. Een leger van adviseurs lijkt nodig om de regels te begrijpen. De onduidelijke europese regels hebben tot gevolg dat aanbestedende diensten de bepalingen naar eigen believen -kunnen- interpreteren. Een van de redenen waarom men moeite heeft met de richtlijnen lijkt voort te komen uit de manier waarop de Europese regelgeving met betrekking tot aanbesteden is geimplementeerd in het nationale recht. De Nederlandse wetgever heeft gekozen voor een de methode van een raamwet, waardoor er sprake is van implementatie via verwijzing, zonder dat daar nationale normen of nationale interpretaties worden toegevoegd. In de dynamiek van de aanbestedingspraktijk, blijkt ook dat zowel de nationale als Europese regelgeving regelmatig wordt ingehaald door de jurisprudenties. Daarnaast zijn de problemen bij openbare aanbestedingen te herleiden tot onbekendheid met de regelgeving en een gebrek aan tijdige, duidelijke en gezaghebbende communicatie en informatie in het bijzonder over de interpretatie van regelgeving. Doelstellingen van de Europese regels lijken strijdig met andere beleidsdoelstellingen zoals stimulering van de locale economie door gemeenten en mogelijke ambtelijke ambities en politieke doelstellingen van gezagsdragers. 

Praktijk Eu aanbesteden: Doelmatigheid

Blijkens de diverse onderzoeken zijn er voor de aanbestedende diensten nauwelijks herkenbare voordelen verbonden aan correcte naleving. De moeite die aanbestedende diensten zich moeten getroosten om de aanbestedingsregels correct uit te voeren wordt in hun perceptie niet voldoende goedgemaakt door de besparingen die kunnen worden gerealiseerd. De administratieve lasten van een Europese aanbesteding worden als hoog ervaren. Een complicerende factor hierbij is de budgetstructuur van de overheden. Dienstonderdelen hebben vaak wel een eigen inkoopverantwoordelijkheid, maar geen budgetverantwoordelijkheid. De besparingen door efficientere inkoop kan men niet behouden waardoor de prikkel om efficient in te kopen ontbreekt. EU-aanbesteden is daarnaast een tijdrovende aangelegenheid. De regels voor (grote en complexe) aanbestedingen zijn niet in een paar A4'tjes te vatten. Potentiele inschrijvers moeten rekening houden met een dikke stapel regels en bepalingen. Bijkomende kosten kunnen bovendien liggen in externe deskundige adviezen door particuliere bureau's. Die adviezen kunnen voor de leveranciers wel oplopen tot € 30.000 per aanbesteding. Bij een complex ICT-project kunnen, als gevolg van het ontbreken van deskundigheid, de kosten van de externe adviseur voor een aanbestedende dienst heel wel de Europese drempelwaarde overschrijden: dit betekent dat ook de opdracht tot technische bijstand bij de aanbesteding zelf zal moeten worden aanbesteed! Moeten aanbesteden om vervolgens te kunnen aanbesteden: gekker moet het niet worden! Opmerkelijk is dat aanbestedende diensten met ervaring op het gebied van Europees aanbesteden, bij rijksoverheid en gemeenten met meer dan 100.000 inwoners, de procedures zeer wel als efficient en winstgevend beschouwen en aanbestedende diensten die weinig Europees aanbesteden, de kostenzijde van het aanbesteden juist benadrukken. Voorstanders van Europees aanbesteden, ook internationaal, menen dat grote winsten zijn te realiseren, door kostenbesparingen. Kostenbesparingen van 20% tot 30% zijn in praktijk zeer reeel. 

Praktijk Eu aanbesteden: Organisatie

Op politiek en bestuurlijk niveau lijkt EU-aanbesteden nauwelijks een issue. Niet zelden worden overheidsopdrachten door politici aangewend als een middel om bepaalde politieke doelstellingen na te streven. Ook een protectionistische houding op politiek en bestuurlijk niveau kan onder meer worden verklaard door het feit dat politiek of het bestuur steun willen geven aan de eigen (lokale) economie en dan met name waar het gaat om de bescherming van hoog technologische industrieen en het behoud van werkgelegenheid. Gevolg hiervan is dat voormalige producenten in deze sector een omzetverlies lijden omdat zij niet kunnen concurreren, overheidsdiensten zelf hogere kosten en mogelijk lagere kwaliteit moeten accepteren en dat innovatie en technische vernieuwingen lijken te worden geremd. Ook kunnen overwegingen van nationale veiligheid een rol spelen, bijvoorbeeld waar het gaat om bestedingen voor Defensie of communicatieapparatuur (art 296 van het EG verdrag). De aanbestedende diensten hebben tevens moeite met de strekking van de aanbestedingsregels omdat de wetgever geen vertaalslag heeft gemaakt naar een specifieke Nederlandse bestuurlijke situatie. Nederlandse bestuurlijke organisaties worden over het algemeen gekenmerkt door decentralisme. Deze organisatievorm heeft onder meer tot gevolg, dat voor een groot gedeelte wordt gefunctioneerd op basis van integraal management. Bij integraal management worden, kort gezegd, beslissingen daar genomen waar de uitvoering plaatsvindt. Europese aanbestedingsvoorschriften veronderstellen daarentegen juist een centralistische benadering van overheidsinkoopactiviteiten. De Franse administratieve aanbestedingsvoorschriften hebben namelijk destijds model gestaan voor de Europese aanbestedingsrichtlijnen en Franse bestuursorganisaties worden gekenmerkt door centralisme, het was immers de Franse Zonnekoning (Lodewijk XIV, 1638-1715) die als lijfspreuk 'l'etat, c'est moi' had. Invulling van de controlerende taak bij aanbestedingen door de lokale politiek is lastig als gevolg van gebrekkige informatie en ervaring door controllers. Daarnaast nodigt het begrotingssysteem bij de Nederlandse overheidsorganisaties niet echt uit tot een professioneel inkoopgedrag. Dit stelsel leidt er namelijk toe dat goederen die in een bepaald begrotingsjaar in het budget zijn opgenomen, ook in dat jaar moeten worden besteld. Uitstel van voorgenomen aanschaffingen leidt in de regel tot problemen in de zin dat budgetten voor volgende jaren worden gekort. Het budgetsysteem staat bovendien inkopen op basis van levensduurkosten in de weg. De aanschafprijs -de laagste prijs- staat voorop, in plaats van de laagste exploitatiekosten. Hier geldt vaak dat er 'penny-wise-pound-folish' inkopen wordt ingekocht.
Het is de mening van de Engelsman Michael Willacy van het National Audit Office, dat mede door dit soort zaken die het aanschafbeleid bij de overheid 'vervuilen', er weinig ambitieuze inkopers zijn te vinden binnen een overheidsorganisatie die inkoop bedrijfsmatig willen opzetten. Zoals hij het fijntjes weergeeft:

"Another reason why public procurement may not always

result in the best value for money being obtained,

is that those charged with the task may not be professionally effective.

 I do not believe that civil servants join the Civil Service to be

involved in purchasing and supply....

We have quite a tuition problem.

As a result, civil servants drafted into purchasing posts

looked upon them as purely temporary postings

rather than as career opportunities in their own right". 

Praktijk Eu aanbesteden: weerbaarheid leveranciers

Naast interne aspecten, speelt ook de terughoudende opstelling van potentiele leveranciers een rol bij de naleving van Europese aanbestedingsrichtlijnen. Ondanks de sancties die een aanbestedende dienst kunnen worden opgelegd, is de kans dat een aanbestedende dienst door de commerciele markt(partij) ter verantwoording wordt geroepen middels een geding bij de civiele rechter klein. Over het algemeen vrezen commerciele organisaties dat hun relatie met de aanbestedende diensten hierdoor zal worden beschadigd ("never bite the hand that feeds you"). Het doorlopen van een civielrechtelijke procedure is te tijdrovend, de bewijsvoering lastig en de uiteindelijke uitkomst vaak minder relevant. Bedrijven hebben bij een rechtsgang meestal meer te verliezen dan te winnen. Zekerheid op een hogere schadevergoeding dan nu, zal niet helpen om bedrijven hun beoogde rol vaker te laten spelen. In sommige gevallen komt het echter wel voor dat een derde partij aan de bel trekt of dat de Europese Commissie ingrijpt. De laatste tijd is er wel een toename van jurisprudentie. Het economische slechte tij van afgelopen jaren lijkt hier mede oorzaak van. 

Overheidsinitiatieven bij Europese aanbestedingen

De controle op een juiste naleving van de Europese richtlijnen wordt steeds strenger, de invloed van Europa wordt steeds groter, de juridische kennis van leveranciers neemt toe en de efficiency van overheden wordt steeds nauwkeuriger in de gaten gehouden. Het is dus van groot belang dat overheden investeren in expertise op het terrein van Europees aanbesteden. De afgelopen jaren is de belangstelling voor inkoop bij de overheid toegenomen. Niet in de laatste plaats vanwege de negatieve aanbestedingsschandalen in de media zoals de fraude die werd ontdekt in de utiliteitsbranche; of de Vara/NPS rapportage: "Sjoemelen met Miljoenen". Deze tv-uitzending heeft zelfs geleid tot een Parlementaire Enquete Bouwnijverheid in 2002. Ook afkeuringen door accountants van een jaarbalans en de gerechtelijke veroordelingen van bestuurders en ambtenaren als gevolg van het niet openbaar aanbesteden van overheidsopdrachten geven het belang van professioneel "inkoop en aanbesteden" aan bij de publieke sector. Als initiatief om overheidsinkoopmanagement meer op de kaart te zetten heeft in 1999 de toenmalige Minister van Economische Zaken, Mevrouw A. Jorritsma-Lebbink- het "Actieplan Professioneel Inkopen en Aanbesteden" gepresenteerd waarbij de essentie was 'het onder de aandacht brengen van de Europese aanbestedingsprocedures en elektronisch inkopen bij de overheidsinkopers en bedrijven'. Dit initiatief heeft geleidt tot de oprichting van het project 'Professioneel Inkopen en Aanbesteden' afgekort PIA ondergebracht bij het Ministerie van Economische Zaken. In 2005 is PIA overgegaan in PIANO en in december 2005 heeft de ministerraad besloten de regiefunctie op het gebied van professioneel inkopen en aanbesteden bij de rijksorganisaties permanent te beleggen bij de Chief Procurement officer (CPO) - rijk. De CPO-Rijk ( De heer Siep Eilander) staat voor de uitdaging om in nauwe samenwerking met de 'Coordinered Directeuren Inkoop' de rijksoverheid op het gebied van inkopen en aanbesteden als één concern te laten functioneren. Hij helpt het SG-beraad met strategische besluiten te nemen over de inkoop bij de rijksoverheid. 

 

1-1-2006 

 

Drs M.J. Brugman

 

---

[1]

De resultaten zijn gepubliceerd in de International Journal of Public Sector Management

< Vorige		Volgende >